张志新 中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员

当前，美国政治的显著特征就是极化加剧背景下的政治失灵，而2016年美国大选中汹涌的“反当权者”思潮将地产大亨唐纳德·特朗普推向政治前台凸显民众对政治现状的不满。自上世纪90年代以来，美国自由与保守主义的两条路线之争就日益激化。它最突出的表现就是政党恶斗导致的政府关门、以司法取代行政，以及总统“滥用”行政命令等。上述政治失灵现象是美国政治衰败的集中体现。

政府预算危机不断

首先是以政府关门危机不断所体现的政府预算危机。预算是一国行政的基础，然而由于两党斗争，美国国会常年不能按时通过预算，直接影响联邦政府施政。去年12月18日，奥巴马总统签署《2016财年综合拨款法》，美国政府新一轮预算危机才告一段落，而此时距离2016 财政年度开始的2015年10月1日已经过去两个半月。从1976年至2015年，联邦政府由于国会两党恶斗未能通过预算，共出现18次政府部分机构关门的预算危机。

2013年初，国防部长里昂·帕内塔离任前曾表示，自从1994年以来，由于两党政治陷入恶斗、僵局和相互指责，国会连自己最基本的职责，即通过年度预算都不能履行，只能通过临时预算维持政府的运作。而在临时预算下，政府部门不能提出和实施新的政策倡议。尤其2013年10月的政府关门直接导致美国国债评级被标普下调，以及奥巴马缺席东盟会议致使地区国家怀疑美国所谓“重视东盟”的诚意。

以司法取代行政

其次是府会僵持不下背景下的以司法取代行政。从上世纪开始，在民主与共和两党就政策问题难以达成妥协的时候，最终都会通过司法手段解决，从而出现以司法取代行政的独特现象。例如，有关堕胎、女权、环境保护、黑人权益维护等问题，即便府会中一方积极推动，仍会遭到另一方的极力阻拦，最终在联邦最高法院的裁决下，问题才能得到暂时解决。

在奥巴马政府任内，同性婚姻经最高法院裁决解除禁令最终实现合法化。2010年国会通过的医改法则受到共和党多方阻挠，在最高法院裁决其主要条款“不违宪”之后，共和党仍以各种法律方式试图废除和修改医改法。同样，奥巴马应对气候变化的“清洁电力计划”，被共和党执政州上诉至最高法院，今年上半年高院裁决叫停计划执行对奥巴马的减排努力造成极大打击。

这种司法权力全面介入行政的直接后果是，联邦高等法院在政党政治中的相对超脱状态一去不复返。这就是为何在高院大法官出现空缺后，共和党千方百计地阻挠奥巴马提名的人选。因为这不仅意味着自由派和保守派大法官在高院格局将如何变化，更决定着未来若干年美国政治的走向。

“滥用”行政命令

最后是总统施政受到反对方政党阻挠而被迫“滥用”行政命令。美国宪法确立的三权分立制度，从本质上要求各方通过协商与妥协实现国家利益的最大化，但是权力分立与制衡却不能避免一方对否决权的滥用。在非总统所在政党控制国会的情况下，极易产生“否决政治”的现象，由此总统迫不得已只能使用行政命令等手段施政，但往往事倍功半。

在奥巴马上任之初，增加基础设施投入、实施移民改革、关闭关塔那摩监狱、应对气候变化等，均是其任内主要施政目标。然而，在共和党国会阻挠下，上述事关美国国计民生的大型立法都无望在国会通过。无计可施下，奥巴马在第二任期全面转向通过行政命令施政，包括提高联邦雇员最低工资、暂缓遣返非法移民、严格枪支管制和实施应对气候变化的措施等。即便如此，上述措施也遭到共和党州长和国会议员的强烈抵制。

有媒体统计称，截止去年12月奥巴马签署的392项行政命令已经超过他的前两任总统，成为美国史上最“滥用”行政权的总统之一。事实上，奥巴马还因移民改革行政令的实施遭到众议院共和党的起诉，案件目前尚未终结。奥巴马与国会共和党的恶斗，直接损伤的是政府施政的效率和美国民主的质量。

总而言之，历时240余年的美国政治制度虽有其合理性和值得借鉴的地方，但是不断的预算危机严重制约政府施政，行政司法化和总统“滥用”行政命令则有危及三权分立与制衡之虞，政治失灵的恶性循环正在进一步加剧美国政治的衰败。